《人民日報》2024年10月31日第19版頁面截圖

“收到刑事檢察部門移交的《刑事司法與行政執法銜接案件情況登記表》后，我們將對吳某等3人涉嫌銷售假冒注冊商標的商品罪一案制發檢察意見書，建議市場監管部門依法追究被不起訴人的行政責任。”

日前，廣西壯族自治區南寧市良慶區檢察院行政檢察部門對不起訴案件開展行政可處罰性審查，及時提出有針對性的檢察意見，實現刑事司法與行政執法有效銜接。

行政檢察是人民檢察院“四大檢察”職能之一，肩負著促進審判機關依法審判和推進行政機關依法履職的雙重責任，承載著解決行政爭議、保護行政相對人合法權益的職責。

近年來，廣西壯族自治區檢察機關提升行政檢察監督效能，既不斷夯實傳統的“訴訟內”監督，對行政訴訟案件的受理、審理、裁判、執行的全過程監督﹔又積極向行政執法與刑事司法反向銜接以及行政違法行為監督等“訴訟外”監督拓展，努力將行政爭議實質性化解、促進社會治理等貫穿監督辦案始終。

行政執法與刑事司法反向銜接

破解“不起訴即無處罰”現象

行政執法與刑事司法反向銜接，是指檢察機關作出不起訴決定后，認為需要對不起訴人予以行政處罰的，通過提出檢察意見並移送行政機關處理的制度。

2018年1月至2021年1月，陳某、冷某、王某未獲煙草專賣許可，在南寧市良慶區各自經營的店鋪銷售從他地批量購進的假冒煙草。

2023年3月，公安機關將案件移送檢察機關審查起訴。2023年8月，良慶區檢察院審查認為，3人的非法經營額未達法律所規定的立案追訴標准，認定構成犯罪的事實不清、証據不足，作出存疑不起訴決定。

對陳某等3人作出不起訴決定后，卻留有疑問：此案是否就此“不訴了之”？3人的行為是否不用受任何處罰？

2023年11月，良慶區檢察院刑事檢察部門將該案移送本院行政檢察部門審查。經審查，良慶區檢察院向良慶區市場監督管理局制發檢察意見書，建議對陳某等3人未經許可非法經營煙草零售業務的違法行為給予相應行政處罰。

2023年12月，良慶區市場監督管理局對3名違法行為人立案調查﹔2024年4月，決定對陳某等3人分別作出處以相應數額罰款的行政處罰。

為什麼要通過這種反向銜接，對不起訴案件的行政處罰情況進行精准監督？

“比如，同樣是未經許可非法經營煙草零售業務的違法行為，有一人違法金額較少，未達到構成犯罪的程度，卻被行政機關處以相應罰金﹔而另一人違法金額較多，已達涉嫌構成犯罪的程度，但檢察機關存疑不起訴后，整個案件就到此為止的話，那這個人既沒受刑事處罰，也沒受行政處罰。”承辦檢察官賴金靜說，這會給老百姓造成一種錯覺——違法金額更少的人，卻比違法金額更多的人受到更重處罰。這顯然有悖於情理和邏輯，也不公正。

“不起訴隻表示涉案人不需被判處刑罰，但並不代表可以不用為自己的違法行為承擔責任。”賴金靜說，通過這種反向銜接，檢察機關對不起訴的輕微刑事案件提出檢察意見，消除追責盲區，破解“不起訴即無處罰”現象，實現“罰當其錯”，有效維護執法司法公正。

行政執法與刑事司法反向銜接是檢察機關和行政機關的“雙向奔赴”、通力合作，共同助推依法行政和法治化營商環境。

在辦理此案過程中，良慶區檢察院行政檢察部門在制發檢察意見書前，圍繞具體處罰事項、處罰依據等與市場監督管理局充分溝通、探討，雙方達成了統一認識。“得益於和檢察機關的順暢溝通、高效合作，讓我們有效跟蹤不起訴案件，避免違法者逃避行政處罰，確保處罰執行到位。”良慶區市場監督管理局副局長王小鬆說。

消除“裁而不執”狀態

助力實現類案問題長效治理

2022年8月，廣西某市某區檢察院行政檢察部門在工作中發現，該區一塊非法佔地上的違法建筑物和設施依然存在，遂依職權啟動監督程序。

原來，2016年9月，某投資公司未經批准，擅自佔用該區一塊農用地建設臨時停車場。2017年6月，該區城市管理綜合行政執法局（以下簡稱綜合執法局）對此作出行政處罰決定：要求責令退還非法佔地，沒收在非法佔地上的建筑物和設施，並處罰款。

其后，某投資公司僅繳納了罰款，但對其他處罰內容未曾履行。2018年3月，綜合執法局向區法院申請強制執行，法院於4月作出裁定准予強制執行。

自法院准予強制執行已過去整整數年。是什麼原因導致久久未能進行強制執行，從而使得該非法佔地上的違建物依然存在？

經檢察機關調查核實，綜合執法局收到裁定后向區政府報告，區政府指令綜合執法局組織實施沒收工作，但因綜合執法局一直未移交區財政部門處理，也未擬訂處置方案報區政府，導致該案一直處於“裁而不執”的狀態。

此外，該區另有4起類似案件，也存在法院作出准予強制執行裁定后，未及時予以執行處置的情形。

2022年9月，區檢察院向綜合執法局發出檢察建議，建議其及時組織實施沒收，妥善處置沒收的違法建筑物和其他設施。收到檢察建議后，綜合執法局擬訂處置方案報區政府審定，開展沒收工作，最終對5起案件中非法佔地上的違建物予以妥善處置。

檢察機關還發現，綜合執法局之所以久久未能及時處理非法佔地上違建物，有一部分原因在於，對違建物的沒收和執行程序缺乏明確的規定。

例如，是對違建物予以“拆除”還是“保留”，沒收違建物應採取什麼樣的移交和處置流程，這些問題都沒有清晰厘定。對此，檢察機關通過提供專業法律意見建議等方式，助推當地綜合執法部門制定“處置違法用地上建筑物的內部工作規程”，助力實現類案問題的長效治理。

推動規范性文件審查

避免經營主體產生政策誤解

因為遲遲等不來市政府制定的產能置換方案，2017年10月，廣西某設區市的某企業以該市市政府為被告，向法院提起行政訴訟。

早在2016年，該企業打算開設一條新的水泥生產線。根據當時自治區政府相關規定，該項目必須由當地政府制定產能置換方案，並逐級上報獲得許可后，才能動工投產。

當年10月，該企業向市政府提出申請，希望政府為其制定產能置換方案。然而，該企業僅僅得到當地政府相關部門“該項目不符合國家相關政策，不能得到批准”的口頭答復后，自此就再無下文。

此后，該企業提起的行政訴訟敗訴，申請再審也未獲支持，遂於2021年12月向自治區檢察院申請行政檢察監督。經審查，自治區檢察院向最高檢提請抗訴。

到底是什麼原因引發了此案糾紛？

最高檢經調查核實並組織召開聽証會，發現2014年7月工信部發布的文件明確規定，產能置換方案的制定主體為“新（改、擴）建項目企業”﹔而當時自治區的相關規定中，產能置換方案的制定主體則是“項目所在地設區市人民政府”。

也就是說，事實上根據工信部相關規定，該企業自己就可以制定產能置換方案。但對這一情況，該企業並不了解。

“正因為自治區的相關規定並未根據工信部的相關規定予以及時修正，給該企業造成了政策上和行為上誤導，以為仍必須通過政府才能制定產能置換方案，由此引發本案糾紛。”辦案檢察官說。

不局限於辦理一案，更要通過辦理一案助力“治理一片”。對此，最高檢指令自治區檢察院向自治區政府某廳制發檢察建議，建議某廳及時報請自治區政府修正或廢除與工信部文件規定相沖突的內容，使央地政策和規定保持一致性，避免造成政策誤導。該檢察建議被全部採納並整改落實。2022年6月，自治區政府廢止了與工信部文件規定相沖突的內容。

“行政機關制發的規范性文件，是經營主體生產經營的重要政策指引和行為指南。”廣西壯族自治區檢察院行政檢察部主任韋震玲說，通過行政檢察監督，增強對規范性文件的審查力度，提醒並督促行政機關及時修改或廢止與國家層面相關規定不符的規范性文件，既是維護國家法治統一的需要，也避免經營主體產生政策誤解，對防范化解市場風險和行政爭議，助推依法行政發揮積極作用。

《人民日報》（2024年10月31日第19版）

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